DROIT NUCLÉAIRE
II. Les grands domaines du droit nucléaire
et leurs principales dispositions
M. Montjoie

Parmi les grands domaines l’accent est porté sur la sûreté nucléaire et sur la réparation en cas d’accident nucléaire, mais il ne faut pas négliger les textes relatifs aux transports de matières nucléaires qui doivent s’intégrer dans les nombreuses réglementations existantes sur les transports internationaux et la réglementation sur le contrôle des matières nucléaires liée aux aspects non prolifération.
La radioprotection occupe une place à part dans ces familles. Si pour certains elle est assimilée à la sûreté prise au sens large, elle constitue une discipline séparée, tout en étant très étroitement liée bien sûr avec la sûreté (et avec la responsabilité) car notamment elle fixe les seuils à partir desquels s’appliquent les règles de sûreté nucléaire et les règles de réparation des accidents nucléaires.
L’ordre de présentation des familles ci-dessous a été choisi suivant l’ordre chronologique d’apparition des grands textes internationaux correspondants

1. LA RADIOPROTECTION                  

Le droit de la radioprotection présente certaines particularités. Elles reposent sur le fait que le droit de la radioprotection est le plus ancien dans la famille du droit nucléaire et que ses sources sont internationales, sur la base de textes non contraignants. Les publications de la C.I.P.R. ne sont en effet que des recommandations, alors que la radioprotection est en général très encadrée juridiquement sur le plan des droits internes. En ce qui concerne le droit français, il est soumis de façon très « directive » au droit communautaire compte tenu des compétences d’Euratom dans ce domaine. La dernière directive d’Euratom est la directive 96/29 du 13 mai 1996 fixant les normes de base relatives à la protection sanitaire de la population et des travailleurs contre les dangers résultant des rayonnements ionisants, dont la transposition en droit français devait être faite avant le 13 mai 2000. Elle s’inspire des recommandations de 1990 de la C.I.P.R., contenues dans la Publication 60. Elle a été complétée par la directive Euratom 97/43 relative à la protection sanitaire des personnes contre les dangers des rayonnements ionisants lors d’expositions à des fins médicales

Avant la transposition de la directive 96/29 le droit français de la radioprotection se composait principalement de trois décrets concernant, respectivement, les principes généraux de radioprotection (décret n° 66-450 du 20 juin 1966), la radioprotection des travailleurs dans les INB (décret n° 75-306 du 28 avril 1975) et la radioprotection des travailleurs hors INB (décret n° 86-1103 du 2 octobre 1986). La nouvelle réglementation s’est mise en place avec retard par rapport à la date indiquée dans la directive : la première étape a été l’ordonnance n° 2001-270 du 28 mars 2001 fixant les mesures législatives pour la transposition de trois directives relatives à la radioprotection (dont la directive 96/29) ; le reste de la transposition consiste en la publication de quatre décrets complétés par un certain nombre d’arrêtés, les quatre décrets sont aujourd’hui publiés : le décret n° 2002-460 du 4 avril 2002 relatif à la protection générale des personnes contre les rayonnements ionisants, le décret n° 2003-270 du 24 mars 2003 relatif à l’application des principes de radioprotection lors des expositions à des fins médicales et médico-légales, le décret n° 2003-295 du 31 mars 2003 relatif aux interventions en situation d’urgence radiologique et encas d’exposition durable et le décret n° 2003-296 du 31 mars 2003 relatif à la protection des travailleurs contre les dangers des rayonnements ionisants. Toutes ces nouvelles dispositions ont été incorporées dans la Code de la santé publique et dans le Code du travail.

2. LA RESPONSABILITE EN CAS D’ACCIDENT NUCLEAIRE              

Les Etats Unis, pionniers de l’utilisation de l’énergie nucléaire, ont jugé très rapidement qu’un régime spécial, dérogatoire du droit commun de la responsabilité civile, était nécessaire pour assurer, d’une part la réparation des dommages subis par les victimes d’accidents nucléaires, d’autre part le développement de cette industrie naissante. En 1957 ils ont élaboré ce régime sous la forme de l’amendement Price Anderson Act à l’Atomic Energy Act de 1954. A la même époque un groupe d’experts travaille au sein de l’O.E.C.E (aujourd’hui l’O.C.D.E.) à la rédaction d’une convention internationale (Convention de Paris) qui sera adoptée le 29 juillet 1960, mais qui n’entrera en vigueur que le 1er avril 1968. Cette longue période a « obligé » la France (qui a ratifié cette convention le 9 mars 1965) à mettre en place par la voie législative un régime « transitoire » en 1965, compte tenu du développement déjà bien engagé de l’industrie nucléaire française ; régime transitoire remplacé par la loi du 30 octobre 1968, après l’entrée en vigueur de la Convention de Paris. Cette loi a été modifiée par la loi du 16 juin 1990.
Il convient de préciser qu’une autre convention internationale sur le même sujet a été élaborée dans le cadre « universel » de l’A.I.E.A. (par opposition au cadre « régional » de l’O.C.D.E.). Signée le 21 mai 1963, cette convention (Convention de Vienne) n’est entrée en vigueur que le 12 novembre 1977 (la France n’est pas Partie à cette convention).

Tous ces textes, même s’ils présentent des différences parfois importantes, appliquent les mêmes principes :
    • la responsabilité est canalisée de façon exclusive sur l’exploitant nucléaire ;
    • la responsabilité est « objective », c’est-à-dire qu’il n’est pas nécessaire de prouver la « faute » de l’exploitant, seul le lien de causalité entre l’accident nucléaire et le dommage subi doit être prouvé ;
    • l’indemnisation est limitée quant au montant ;
    • la responsabilité est limitée quant à la durée ;
    • l’exploitant doit avoir une garantie financière équivalente au montant de sa responsabilité, obtenue en général par la souscription d’une police d’assurance ;
    • il existe une unicité de juridiction compétente.

Associée à la Convention de Paris existe la Convention de Bruxelles du 31 janvier 1963, assurant une indemnisation complémentaire de l’Etat si nécessaire (à noter qu’un Etat ne peut devenir Partie à cette convention que s’il est Partie à la Convention de Paris).
Toutes ces conventions ont évolué depuis leur version originale. La dernière modification de la Convention de Vienne est son Protocole d’amendement adopté à Vienne le 12 septembre 1997, et entré en vigueur le 4 octobre 2003. Une nouvelle révision de la Convention de Paris a été lancée en 1998 (ainsi que de la Convention de Bruxelles) ; les nouveaux textes ont été signées le 12 février 2004. Il ne peut être question ici d’entrer dans les détails des améliorations apportées par ces nouveaux textes ; deux méritent d’être signalées : l’augmentation importante du montant des indemnisations et la prise en compte des dommages à l’environnement.

Deux remarques méritent d’être faites à propos du régime international de la responsabilité civile nucléaire :
    • un des intérêts d’un régime international est d’assurer une harmonisation des régimes nationaux. Deux aspects empêchent une véritable harmonisation : d’une part la coexistence des deux régimes de Paris/Bruxelles et de Vienne, d’autre part la faculté laissée par ces conventions de mise en place de règles nationales non identiques ;
    • la faiblesse quantitative et surtout « qualitative » des Etats Parties à ces conventions en diminue leur portée. La faiblesse qualitative provient du fait qu’un grand nombre de grands pays nucléaires ne sont Parties à aucune de ces conventions : les Etats-Unis, le Japon, le Canada, la Corée du sud pour les pays de l’O.C.D.E., ainsi que la Russie et la Chine. Les améliorations apportées par les dernières révisions devraient néanmoins inciter certains pays réticents à adhérer, notamment les « petits » pays sans installation nucléaire qui jusqu’à maintenant semblaient préférer (à tort ?) les règles classiques du droit international privé.

Suivant les dispositions de ces bases, des textes internationaux d’application intéressant la France ont été établis :

    • le règlement de la Commission n°3227/76 du 19 octobre 1976 portant application des dispositions sur le contrôle de sécurité d’Euratom (articles 79 et suivants du Traité), modifié par les règlements n° 220/90 du 26 janvier 1990 et n° 213/93 du 27 juillet 1993 ;

    • l’Accord entre la France, la Communauté européenne de l’énergie atomique et l’Agence internationale de l’énergie atomique relatif à l’application des garanties en France, signé à Bruxelles le 20 juillet 1978 et à Vienne le 27 juillet 1978.

Le régime français est celui de la loi n° 80-572 du 25 juillet 1980 sur la protection et le contrôle des matières nucléaires, complétée et modifiée par la loi 89-434 du 30 juin 1989. Ces textes prennent en compte un autre texte international dont l’objet, toujours lié aux aspects de non prolifération, est plus restreint (la protection physique des matières nucléaires en cours de transport international) et qui ne met pas en place un contrôle international. Il s’agit de la Convention sur la protection physique des matières nucléaires établie par l’A.I.E.A. le 3 mars 1980, ratifiée par la France le 6 septembre 1991.

Cette dernière convention devrait faire l’objet d’une révision avec élargissement de son champ d’application et dont les travaux se sont accélérés depuis les attentats du 11 septembre 2001. Un projet de révision a été finalisé en mars 2003 en vue d’une négociation finale (dont la date n’est pas fixée) avant son adoption


5. LA SURETE DES INSTALLATIONS NUCLEAIRES               

Contrairement aux autres thèmes ci-dessus le thème sûreté des installations nucléaires n’est pas (encore ?) véritablement identifié dans la réglementation française. Mais il constitue sans aucun doute le pan le plus important des préoccupations de la société par rapport aux activités nucléaires. De plus, comme indiqué en chapeau de la présente partie IV du document, il est bien identifié dans le domaine du droit international nucléaire.

Il existe une littérature abondante sur « l’exception française » en la matière due à l’absence de loi « fondamentale » nucléaire . Le décret n° 63-1228 du 11 décembre 1963 modifié, relatif aux installations nucléaires n’est pas à proprement parler un texte de sûreté nucléaire, mais par la procédure d’autorisation prise au vu d’un certain nombre de documents et par le système des inspections, il répond aux impératifs de sûreté nucléaire. L’autre exception qui n’était pas exclusivement française, mais à laquelle la France a pris une part très active, a porté sur la réticence à accepter un traité international sur la sûreté nucléaire, considérant que le « pouvoir de réglementer dans le domaine de la sûreté ne peut être partagé, ni délégué et qu’il doit être laissé aux Etats ».

Mais comme indiqué en III. 3. du présent document l’accident de Tchernobyl a « bousculé » (en partie) ces positions. Et, après de longues négociations, la Convention sur la sûreté nucléaire [ne portant en réalité que sur les centrales électronucléaires terrestres (et les installations annexes situées sur leur site)], élaborée sous les auspices de l’A.I.E.A. a été ouverte à la signature le 20 septembre 1994 et est entrée en vigueur le 24 octobre 1996 (la France l’a ratifiée le 13 septembre 1995).

Classés par l’A.I.E.A. dans le domaine « sûreté nucléaire », ont été élaborés auparavant, dans l’émotion de l’accident de Tchernobyl, deux conventions ouvertes à la signature le 26 septembre 1986 et entrées en vigueur rapidement : l’une porte sur la notification rapide d’un accident nucléaire, l’autre sur l’assistance en cas d’accident nucléaire ou de situation d’urgence radiologique.

Bien que n’y faisant pas explicitement référence, la Convention sur la sûreté nucléaire s’inspire des travaux menés par l’A.I.E.A. dans ce domaine ayant conduit à la rédaction de nombreux standards et notamment au document « Fondements de sûreté – La sûreté des installations nucléaires » de 1993 (Collection Sécurité n°110). La Convention sur la sûreté nucléaire comprend deux volets d’obligations : d’une part des obligations d’organisation administrative et de respect de normes techniques , d’autre part un système de réunions des Parties contractantes basées sur le mécanisme des peer reviews. Les critiques habituellement portées sur cette convention concernent les deux volets : les obligations administratives et techniques sont trop générales, le non respect des obligations, qui apparaîtrait dans les rapports remis pour les réunions des Parties contractantes, n’entraîne aucune sanction. Il n’en reste pas moins que ce texte représente une étape importante dans la prise en compte de la sûreté au plan international et que s’il n’apporte pas de véritables contraintes supplémentaires pour des pays comme la France, il nécessite des efforts importants pour d’autres Etats. C’était d’ailleurs la volonté des négociateurs de construire un texte « incitant » (le terme est employé dans le Préambule) les Parties Contractantes à atteindre un haut niveau de sûreté nucléaire. Suivant le calendrier fixé par la Convention, l’Autorité de sûreté nucléaire française a envoyé deux rapports (en 1998 et 2001) établis suivant un modèle fixé par la Convention pour examen lors des réunions régulières des Parties contractantes.

6. LA GESTION DES DECHETS RADIOACTIFS               

Le domaine des déchets radioactifs est par excellence le domaine du droit international, compte tenu des mouvements transfrontières réels ou potentiels et des solutions anciennes (et futures ?) de stockage en dehors du pays de production Le droit de la gestion des déchets est sous la pression du droit de l’environnement, bien qu’au plan international les textes du droit de l’environnement excluent souvent les déchets radioactifs. La forte présence du droit international, qui fait l’objet de transposition en droit national lorsque la France est liée par ces textes, n’exclut pas des textes de droit interne « franco-français ».

Compte tenu des risques éventuels pour l’homme et pour l’environnement, la gestion des déchets radioactifs est soumise à des normes de sûreté dont les principes sont communs à toutes les installations nucléaires. Mais, paradoxalement, le droit international de la sûreté des déchets radioactifs est apparu tardivement. Le texte de référence est la Convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs du 29 septembre 1997, établie sous les auspices de l’A.I.E.A. et entrée en vigueur le 18 juin 2001, la France l’ayant ratifiée le 27 avril 2000. Cette convention se présente de façon analogue à la Convention sur la sûreté nucléaire de 1994. L’Autorité de sûreté nucléaire française a envoyé en 2003 le rapport national, pour examen lors de la première réunion des Parties contractantes qui s’est tenue en novembre 2003. Au plan national les installations de gestion des déchets radioactifs qui entrent dans la catégorie des INB sont bien sûr soumises au décret 63-1228 du 11 décembre 1963.

Par contre des textes internationaux touchant à d’autres aspects de la gestion des déchets radioactifs sont apparus plus tôt :

    • L’immersion de déchets radioactifs dans la mer par les Etats Unis dès la fin de la seconde guerre mondiale, et de quelques autres pays ensuite, a provoqué l’inquiétude des populations. Des dispositions ont été prises au plan international dans le cadre de la prévention de la pollution marine ; un des textes les plus importants est la Convention de Londres de 1972 sur la prévention de la pollution des mers résultant de l’immersion des déchets et prenant en compte les déchets radioactifs : elle réglemente l’immersion des déchets de faible activité et interdit ceux de haute activité. Elle est entrée en vigueur en 1975, mais n’a été ratifiée par la France que le 22 décembre 1976. Elle a été modifiée à plusieurs reprises : après un moratoire en 1983, des amendements ont été présentés en 1993, sous la forme de résolutions ; la Résolution LC 51 a interdit l’immersion de tous les déchets radioactifs, ces amendements sont entrés en vigueur en février 1994 et ont été acceptés par la France. De nombreux autres textes généraux ou régionaux concernent la prévention de la pollution marine par les déchets, explicitement ou implicitement (c'est-à-dire en n’excluant pas les déchets radioactifs contrairement à d’autres textes). Parmi ces textes on peut citer, en dehors de la Convention de Londres ci-dessus évoquée, la Convention de Barcelone du 16 février 1976 relative à la protection de la Méditerranée contre la pollution, la Convention des Nations Unies du 16 décembre 1982 sur le droit de la mer, la Convention de l’Atlantique du nord-est du 22 septembre 1992 (OSPAR) relative à la pollution du milieu marin, ratifiée par la France, entrée en vigueur le 25 mars 1998. L’article 3 de l’annexe II de cette dernière convention interdit l’immersion des déchets radioactifs : la France et le Royaume Uni avaient obtenu une exemption de cette clause pour une durée de 15 ans à compter du 1er janvier 1993, mais en 1997 ces deux pays ont déclaré ne plus demander cette exemption et la réunion de la Commission OSPAR en 1998 a entériné cette déclaration par la décision 98/2 sur l’immersion de déchets radioactifs.

    • D’autres dispositions ont été prises concernant les mouvements transfrontières de déchets radioactifs. D’une part l’A.I.E.A. avait adopté en 1990 un Code de bonne pratique sur le mouvement transfrontière international de déchets radioactifs. Le Code de l’A.I.E.A. n’est pas un texte de droit positif mais ses dispositions principales ont été incorporées dans la Convention commune de 1997. D’autre part, dès 1992, Euratom a établi une directive sur ce sujet : il s’agit de la Directive 92/3 du 3 février 1992 relative à la surveillance et au contrôle des transferts de déchets radioactifs entre Etats membres ainsi qu’à l’entrée et à la sortie de la Communauté. Cette directive a été transposée en droit français par le décret 94-853 du 22 septembre 1994.

La présentation du cadre juridique de la gestion des déchets radioactifs serait « incomplète » s’il n’était pas fait mention au plan national de la loi n° 91-1381 du 30 décembre 1991 relative aux recherches sur la gestion des déchets radioactifs (déchets de haute activité à vie longue). Cette loi comprend une disposition que l’on peut être surpris de trouver dans ce texte, compte tenu de son titre, il s’agit de l’article 3 qui interdit le stockage en France de déchets importés.


7. LES RADIOELEMENTS ARTIFICIELS               

La situation de l’utilisation de sources radioactives apparaît encore plus paradoxale que celle la gestion des déchets radioactifs. En effet l’encadrement juridique national est apparu dès 1934. Mais aucun texte international de droit positif n’existe encore, alors que l’on sait que la mauvaise utilisation de ces sources provoque régulièrement des accidents mortels dans le monde entier. En effet l’utilisation de sources radioactives à des fins médicales ou industrielles est aujourd’hui universelle, avec peu de pays producteurs. Au plan national d’autres dispositions ont été prises en France depuis 1934. La réglementation française est très multiple avec une place importante du Code de la santé publique. Jusqu’en 2002 le régime d’autorisation était sous l’autorité de la Commission interministérielle des radioéléments artificiels qui a été supprimée, ses missions étant reprises par la D.G.S.N.R.. Les autres grands pays producteurs ont également établi une réglementation qui encadre de façon stricte cette activité sur le plan interne.
Au plan international, l’A.I.E.A. a travaillé à l’établissement de standards ; en 1996 elle a publié, dans la série « Fondements de sûreté », un document intitulé : « Radiation Protection and the Safety of Radiation Sources » qui n’a pas véritablement entraîné une prise de conscience de l’ensemble des utilisateurs. Ce n’est qu’en 1998 que l’Assemblée générale de l’A.I.E.A. a demandé au Secrétariat de rédiger un Code de conduite sur la sûreté et la sécurité des sources radioactives qui a été adopté en décembre 2000. Suite aux attentats du 11 septembre 2001 et dans la crainte de l’utilisation de « bombes sales », un projet de transformer ce code en convention a été évoqué, mais ne s’est pas encore concrétisé. Par contre une révision du Code a été adoptée par la Conférence générale de l’A.I.E.A. en septembre 2003.

CONCLUSION               

Le document sur le droit nucléaire (1ère et 2ème partie) brosse le cadre juridique des activités nucléaires en France en le situant dans le cadre international et en présente les principales dispositions. Il ne prétend pas présenter un catalogue complet de la réglementation. Le recueil CEA de législation et de réglementation des activités nucléaires répond à cette demande.

Les critiques qui sont portées sur le régime juridique français portent plus sur « l’absence » de débat parlementaire pour décider de la politique nucléaire française que sur une faiblesse du régime juridique d’encadrement de cette activité. Ce régime est destiné à assurer la sécurité et la sûreté et une réparation en cas de dommage nucléaire ; il respecte les dispositions pertinentes du droit international.

Note : La bibliographie générale succincte peut être consultée sur ce même site (menu PREFACE-Outils)

• R.E. CHARLIER, « Questions juridiques soulevées par l’évolution de la science atomique », Recueil des cours de l’académie internationale de La Haye (RCADI), 1957, pp. 217-378
• G. ARANGIO-RUIZ, « Some International Legal Problems of the Civil Uses of Nuclear Energy », Recueil des cours de l’académie internationale de La Haye (RCADI) vol. 107, 1962, pp. 503-633
• H. PUGET, Aspects du droit de l’énergie atomique, Editions du CNRS Paris, 1965, 350 p.
• M. PASCAL, Droit nucléaire, CEA Série Synthèses, Eyrolles Paris, 1979, 462 p.
• J.M. RAINAUD, Le droit nucléaire, PUF Que sais-je ? Paris, 1994, 126 p.
• H. PAC, Droit et politiques nucléaires, PUF Paris, 1994, 364 p.
• M. EL BARADEI, E. NWOGUGU et J. RAMES, « Le droit international et l’énergie nucléaire : aperçu du cadre juridique », Bulletin de l’A.I.E.A., vol. 37 n° 3, 1995, pp.16-25
• Recueil de législation et de réglementation des activités nucléaires, CEA Paris, 2002
• C. STOIBER, A. BAER, N. PELZER et W. TONHAUSER, Handbook on Nuclear Law, I.A.E.A, 2003, 174 p.